空间规划语境下村庄规划编制思路与技术转变 ——以山东省巨野县试点村村庄规划为例 |《理想空间》系列
[摘要]
在国土空间规划体系建立的过程中，村庄规划作为城镇开发边界外乡村地区的法定详细规划，在编制思路上既需自上而下落实县镇级国土空间规划的刚性传导，又应自下而上体现村民主体的内在需求，在规划内容上强调村域“多规合一”和村民“真正实用”。本文基于笔者在山东省巨野县若干试点村村庄规划的实践，在规划过程中探讨根据村庄发展条件进行上位规划、专项规划与村庄规划统筹协调的方法，在规划成果中尝试体现乡村振兴分类发展的差异及土地整治的思维。通过反复的摸索和不断的思考来探讨空间规划语境下村庄规划的编制思路与技术方法。
[关键词]
国土空间规划；村庄规划；村庄分类发展；多规合一；巨野县
[作者简介]
陆 嘉 | 上海同济城市规划设计研究院有限公司 教师规划设计中心主任规划师/高级工程师/注册城乡规划师；
张 硕 | 上海同济城市规划设计研究院有限公司 城市与社会研究中心副研究员；
王显国 | 山东省巨野县城乡规划服务中心副主任/注册城乡规划师。
一、新时期村庄规划的总体要求
1.乡村振兴战略明确乡村地区的发展目标
党的十九大提出实施乡村振兴战略，中央农村工作会议明确了实施乡村振兴战略的目标任务和基本原则。2018年9月中央发布《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，明确产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，围绕乡村振兴“人、地、钱”等要素供给，首次建立了乡村振兴指标体系，对如何统筹城乡发展空间、优化乡村发展布局、打好精准脱贫攻坚战提出了要求，合理划分村庄类型，结合各地美丽宜居乡村建设工作举措，有针对性、有序地统筹推动乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴，实现农业强、农村美、农民富。
2.国土空间规划体系明确村庄规划的法定地位
伴随国家机构改革提出组建自然资源部，2019年5月中央正式发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确了国土空间规划“五级三类”的编制体系，其中要求在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，层次定位是法定规划、乡村地区的详细规划。同年，各省自然资源厅陆续出台村庄规划编制导则或指南文件（山东、河北、福建、湖北、湖南、四川等），基本明确村庄规划是乡村地区开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可、进行各项建设等的法定依据。
3.自然资源部提出村庄规划的具体要求
2019年6月自然资源部发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，提出结合国土空间规划编制在县域层面进行村庄分类布局工作，依据差异化分类，聚焦重点、突出特色，坚持有序推进、务实规划。而在覆盖村域全部国土空间的村庄规划编制中，则应强调“多规合一”，侧重于保护村域山水林田湖草等全要素自然生态资源，合理管控村庄建设用地和振兴产业发展。同时，突出村庄规划可实施、可管理的“实用性”，对于重点发展的村庄编制综合性规划，对于简单人居环境整治的村庄只规定国土空间用途管制、建设管控和环境整治重点，对于紧邻城镇开发边界的村庄可与边界内的城镇建设用地统一编制详细规划。此外，强化村民主体和村委组织的规划参与度，将政策规定、规划内容、文化保护等方面纳入村民可理解、易接受的村规民约，保障规划的真正落地实施。
二、空间规划语境下村庄规划编制的总体思路
1.规划思路
在国土空间规划体系中已明确村庄规划将作为城镇开发边界外的乡村地区的法定详细规划，需要结合县镇级国土空间规划编制工作，落实上位规划的刚性和柔性传导要求，确保生态环境保护良好、耕地保有量不减少、建设用地规模不增加。结合乡村振兴和美丽宜居乡村建设工作举措，按照保护自然要素、集约节约土地、传承乡土文化、突出当地特色的思路，对县域所有村庄摸清家底，因地制宜识别村庄类型，针对不同类型的村庄优化其村域国土空间开发与保护格局，强化对村域生态、生产和生活空间的统筹和管控，同时坚持村民和村委组织的主体地位，切实抓准村民亟待解决的核心问题，保障农民群众的根本利益，确保村庄规划管用、适用、好用。
2.内容框架
当前村庄规划的主要内容包含村庄发展评价、村庄分类引导和村庄规划主体内容。村庄发展评价基于第三次国土资源调查和年度变更调查成果为基础，在村域人口社会、经济产业、自然资源、人文资源、基础设施、公共服务设施、村居建设和环境风貌等方面开展调查研究工作，全面收集基础资料、准确判断村庄现存问题和发展需求。理清各村庄的差异化特征，顺应每个村庄的发展规律和演变趋势，因地制宜地按照集聚发展、存续提升、城郊融合、特色保护和搬迁撤并五种类型进行适度引导，合理明确乡村发展的空间载体。明确村庄类型后，可以一个或者几个行政村为单元编制村庄规划主体内容，包括发展目标定位、生态红线和永久基本农田保护范围线的刚性管控、生态保护修复、农业空间布局、土地综合整治、产业发展布局、农村人居环境整治、基础设施和公共服务设施提升、公共安全保障和历史文化保护等，形成村庄管控条文、强制性指标体系表、图件、村庄规划数据库等“1村1表1图1库”的完整成果。
村庄规划编制内容框架
3.技术标准
村庄规划编制过程中需要与县镇级国土空间规划的现状“一张底图”和规划“一张蓝图”进行良好衔接，然而县级“三调”数据在比例尺度上对于农村现状用地的调查精度无法用于指导详细的居民点布局；在分类深度上，只有居住、宅基地和道路用地进行了城和村的区分界定，其他城乡公用设施用地和城乡商业服务设施用地等均为同一地类属性。因此国土空间规划语境下，村庄规划在现状“一张底图”和村庄规划分类阶段均需做统一数据基准、统一坐标体系、统一分类标准、统一入库要求。
试点村分布和分类结果
（1）统一村域现状“一张底图”
村域技术底图可以在县级“三调”已有的成果基础上，采用村庄分类标准进行细化和优化，满足村域国土空间规划的需求，建议技术底图比例尺度应大于1:2 000。对于村居建设居民点的详细设计，可以采用外业测绘和现场踏勘的方式补充调查，建议技术底图比例尺度应大于1:500。对于有特色保护风貌的建筑群，应着重补充文化要素和历史沿革的调查，为后续提出保护管控和周边建筑风貌引导提出详细要求。
（2）统一村庄规划用地分类标准
目前自然资源部尚未发布统一标准的村庄用地分类技术规范，参考已有学者的研究（张灵芝等，2019），村庄规划用地分类标准应首先区分三大类用地：建设用地、农用地及生态用地，其次对各地类进行定义并与“三调”数据进行衔接细化。依据《山东省村庄规划编制导则（试行）》（鲁自资字[2019]80号），村庄规划用地分为4大类：农林用地、建设用地、自然保护保留和海洋利用，其中建设用地细分为居住用地、中小学用地、幼儿园用地、村庄游览接待用地、工业用地、物流仓储用地、道路用地、区域基础设施用地等。同步，各省的编制导则也陆续增加符合国土空间规划特色和乡村振兴战略要求的乡村旅游类用地和留白用地，但是仍然缺乏对于特色保护型村庄特有的用地分类，建议增设乡土文化与风貌保护用地，尽快形成统一的村庄规划用地分类标准。
村域国土空间规划分区图
三、基于山东省巨野县试点村村庄规划的实践
巨野县隶属山东省菏泽市，为鲁西南地区典型的平原县。根据巨野县民政局及“三调”统计口径，巨野县域范围内，共有18个建制镇（街道、开发区），下辖624个行政村。
某试点村农业产业规划结构图
由于地处平原地区，巨野县的村庄人口规模普遍较大，多在1000~2000人之间，基本均衡地分布于沿县内主要交通干线形成的城镇生活带之间。巨野也是个农业大县，2017年第一产业在GDP中的占比接近10％，特别是县域南部的几个镇，农业所占比重更高。农村的住宅形式仍以鲁西传统的独门独院平房为主，高门头、院墙封闭，居住面积多在150m2以下，居住条件及环境设施一般。
当前，巨野县的村庄普遍存在着劳动力外流，村庄空心化、老龄化的现象，村庄内的非农产业多以劳动密集型的低端加工业、服务业为主，村庄环境和设施配置有待提升，村域用地碎片化、无序化特征明显，急需通过“多规合一”的实用性村庄规划来整治和盘活各类村庄用地，引导村庄合理发展、振兴发展。
2019年下半年，巨野县的国土空间规划、县域村庄布局规划与十余个试点村的村庄规划编制同步开展，我们有幸参与其中。这个从县级国土空间规划到县域村庄布局规划到“多规合一”的村庄规划的工作过程，给了我们在空间规划语境下、乡村振兴目标中，思考和探索新时期村庄规划编制思路与技术转变的契机。
本次作为试点村编制村庄规划的共涉及巨野县10个镇（街道）的12个行政村（表1），其中8个行政村为独立编制，4个行政村为两个行政村连片编制。
某试点村基本农田储备区分布图
1.科学识别试点村村庄类型——基于县域村庄布局规划的分类结果
如前文所述，国家发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中将县域村庄分为集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并四类进行分类发展引导。中央农办等5部门印发的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》中也明确了在合理划分县域村庄类型的基础上，在县域层面基本完成村庄布局工作的前提下，可以开展村庄规划的编制工作。
因此，我们在着手对巨野县试点村编制村庄规划之前，首先基于已有一定工作基础的《巨野县县域村庄布局规划（2019—2035）》对各试点村的村庄类型进行识别和确认。巨野县的县域村庄布局规划中，以“三调”图斑数据为基础，建立了重视村域全要素的指标评价体系，选择了由人口情况、经济产业、交通条件、设施配套、发展特色、建设存量6类一级评价指标、24个二级评价指标构成的评价体系，对村庄的综合发展潜力进行评价。进一步结合我们对14个试点村实地踏勘、村民走访后对其现状特点的认知，从区位条件、特色产业、用地条件、集聚意愿等若干对村庄综合发展潜力评价结果具有补充和校核性质的判断视角，最终综合得出了对试点村的分类判定结果。
某试点村农业发展策略模式图
2.“多规合一”的村庄全域规划探索
在完成对试点村村庄类型的识别之后，我们基于新时期国土空间规划语境下对于村庄规划内容编制的要求，并结合试点村所在地域暂行实施的《山东省村庄规划编制导则（试行）》（鲁自资字[2019]80号）拟定本次“多规合一”的村庄规划编制内容。由于篇幅所限，本文仅选取编制内容中与传统村庄规划具有较大差异的内容进行展示和技术探讨。
某试点村产业发展模式图
（1）国土空间开发保护
村庄规划层面对国土空间开发保护目标与策略的探讨主要体现为，在村域层面落实上级国土空间规划划定的生态保护红线、永久基本农田保护红线，细化国土空间规划分区并明确管控要求。
一般来说，村庄大多位于上级国土空间规划中划定的农业农村发展区中，少数临近城镇的村庄可能出现村域内涉及城镇发展区的情况，以及高等级的道路或设施空间属于城镇发展区。农业农村发展区采用农业农村利用功能规划分区方式细化落实规划发展需求，可分为村庄建设区、一般农业区、林业发展区、牧业发展区四个区域。本次试点村大多仅涉及村庄建设区和一般农业区。
对村庄建设区和一般农业区的管控均采用“用途准入+指标控制”的方式进行管理。村庄建设区的用途限定为村庄建设用地，对其的管控要求包括优化用地结构、提高土地利用效率、深入挖掘用地潜力、零星分散地块腾退集聚等，同时也要体现村民诉求和发展意愿。一般农业区的用途限定以充分满足农业生产需要为原则，除必要的农业生产设施外不安排其它产业用地，对其的管控要求为优先落实上位规划传导下来的基本农田保护面积、耕地保有量等刚性指标，支持鼓励以提高土地集约利用和农业现代化水平为目的的综合整治类项目等。
耿庄村村庄居民点规划总平面图
（2）农田保护与农业空间规划
村庄规划中应落实上级国土空间规划的永久基本农田和永久基本农田储备区划定成果，明确保护管控要求，守好耕地红线。
对于永久基本农田范围的具体划定，可以2020版土地总体利用规划为依据，在“三调”成果与现状农田实际使用状况比对的基础上，通过农业生产适宜性评价的方法，最终确定永久基本农田的红线范围。对村域土地资源的农业生产适宜性评价以是否适于耕作为评价出发点，考虑耕作便捷、灌溉保障、植被覆盖因素，分为适宜耕作、有条件耕作、不宜耕作三个等级（表2）。总体优化策略为调出低质量永久基本农田，并在村内基本农田周围的现状耕地中补划；如本村无可调整划入的耕地，则在本镇其他耕地资源丰富的村庄补划同等面积的新增优质耕地 。
村庄规划中还应统筹安排农业发展空间，推动循环农业、生态农业发展，保障设施农业和农业产业园的合理发展空间。本次试点村的现状农业生产格局多以传统的小麦与玉米种植为主，县域南部部分村庄种植大蒜与棉花较多，此外，部分村庄有果蔬种植的区域，各村均有养殖鸡、鸭、猪的场地。各试点村虽然都有一定的农业产业基础，但是缺乏现代化的农业产业人才、技术及资金扶持，特别是对于老龄化的人口结构，维持现状的农业模式也将变的困难。
（3）土地综合整治
村庄规划中的土地整治内容主要涉及农用地整理和农村建设用地整理两部分。农用地整理主要是将现状零星农用地、永久基本农田范围内存在的非农建设用地，划定为农用地重点整理区域，通过土地开发整理复垦形成新增耕地。整理后耕地达到永久基本农田标准的，可纳入永久基本农田储备区（表3）。
农村建设用地整理主要是对于现状建设用地调整为非建设用地的，按农用地进行土地整理，适合复垦为耕地的优先复垦为耕地；继续保留建设用地性质的，根据规划用途，进行用地性质转变和项目建设。
我们在试点村的实践中，也尝试了将调研梳理出来的闲置、空置宅基地，通过集体购买或租用的方式，在规划中将用途调整为村庄急需的公服设施用地或公园广场用地，以解决村庄设施不足却又无建设用地可用的困境。
（4）产业发展与空间布局
村庄产业发展的策略与空间布局，是村庄能否真正实现“产业振兴”，实现农村集体经济“造血机制”的关键。因此，在试点村村庄规划中，我们分别结合各村庄的资源禀赋和区位条件，以生态+为导向，土地集约利用为推手，提升村庄现有产业的质量及集聚度。如村庄现状具备二产加工业的发展基础，则规划中我们尽量对村庄建设用地范围内，具有一定就业规模的产业用地予以保留，并在不占用基本农田的前提下，依托周边存量用地，给予这类解决村庄大量就业需求且无污染的产业一定拓展空间。
而对于村域内具备一定特色农业、文化、旅游资源的，我们提出这类村庄应以农业+为导向，依托农业生产合作社，在特色农业种植区等空间开展包含农业休闲、农事体验、乡村文化展示等内容的乡村旅游发展策略，并在规划中通过存量用地激活等方式保障乡村旅游服务设施用地的供应。
3.不同类型的村庄规划特点体现
（1）耿庄村：武术传承的特色保护型村庄
耿庄村是以“武术文化”和“耿饼文化”为独特文化特色的村庄，确定为特色保护类村庄。规划定位该村为集文化体验、研学、农业休闲为一体的，反映精武文化内涵保护和传承特色的美丽乡村。依据耿庄村的发展目标定位，规划在村域划分人文体验型产业区、特色农业产业示范区、景观型生态农产业区、有机农业产业区四大产业功能片区。为传播耿饼文化打造耿饼展示馆、手工作坊、创意坊；为营造精武文化氛围打造精武擂台、二郎拳陈列馆、武术健身广场等系列项目。规划根据村民生活和旅游产业的发展需求，适当增加了公园、小广场和商业服务设施用地、旅游服务设施用地，提升村民的生活品质，提高村庄产业发展能力。
舒王庄村农村建设用地规划用途调整图
（2）舒王庄村：果树特色的存续提升型村庄
舒王庄村是远近驰名的苹果和樱桃之乡，村域内有大面积苹果种植园和樱桃种植园。每年5~6月举办巨野樱桃采摘节，期间旅游人口可达1万人。总体上村庄自身的建设规模增长需求不高，在村庄分类类型中属于存续提升型。
规划利用村内小学今后迁至镇区的契机，利用原址及少量一般耕地，形成了既服务于村庄旅游产业发展，又服务于樱桃产业延伸的综合生产服务中心，解决了村庄当前缺少旅游接待用地的难题。同时利用村庄内部空闲宅基地的挖潜，整理后用于村庄公服设施、公园绿地等用途，弥补了当前村庄建设中急需解决的短板（表4）。
（3）北庞村和刘庄村：共享发展的城郊融合型村庄
北庞村和刘庄村其地理区位上与东侧的高铁新城紧密相接，且两个行政村的村庄建设用地肌理连绵。因而，本次规划中确定其作为城郊融合型村庄，2个行政单元联合编制村庄规划。在规划中强调共享发展的思路，一方面体现在两个村庄与东侧城区中的设施共享，具体为村庄的基础教育设施依托于车程15分钟内的文昌路小学，现状即由校车接送，满足村内教育需求；另一方面体现在规划于北庞村和刘庄村的用地相交处，充分利用两个村当前的闲置建设用地，共同打造集卫生、文体、养老、广场等服务功能集中的村庄综合服务核心区域。
四、结语与思考
在我国国土空间规划体系建立的过程中，新背景新语境下的村庄规划也处于反复摸索、不断探寻的过程中，对于编制思路与技术方法的探索必然是持续性的。空间规划语境下的村庄规划更加强调对上级国土空间规划传导指标的落实，但也应根据村庄发展现状进行全域范围内的统筹协调，同时要求村庄规划体现乡村振兴分类发展及土地整治的思维。
在这次巨野县的村庄规划编制实践中，尽管具备了一定的自上而下各级空间规划进行统筹协调的优势和条件，但由于各个层级规划的工作时间要求不一致，也导致了部分村庄规划的内容在缺少上位传导或政策指引的条件下，便不得不“自行决策”。
此外，上位规划指标传导及控制线的刚性管控，在面对村庄实际发展需求时，也会面临诸多矛盾。比如村内的低端加工产业，从用地绩效的角度看可能属于低效用地，应予腾退，想略微扩张却被周边的各种控制线所限制，但从解决村民就地就近通过打工的形式提高家庭经济收入的角度来看，确是不能缺少的产业类型，同时也增强了农村集体经济的“造血功能”。
总之，新时代背景下的村庄规划仍有诸多内容需要我们不断进行反思和探索，这个过程将有助于村庄的不断发展。
参考文献
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